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杨继绳:不能以民生代替民主
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  当今,民生可能是媒体上出现得较多的一个词。这是因为中央政府十分重视民生。这当然是好事。但是政府不可能包揽民生。改善民生,还得靠民众自己的积极性、创造性,还得靠提高民众与强势群体的博弈能力。这就涉及到民生与民主的关系。


  改善民生,政府的作用很重要。但是,如果把政府的作用强调过了头,改善民生的资金由政府掌握,完全依靠政府的力量改善民生,国家行政权力就会过于扩张,社会就没有活力,民众的创造力就会枯竭,社会生产就会停滞不前,哪还有好的民生?


  没有民主,政府改善民生的良好愿望可能会造成相反的效果。老一辈革命家舍生忘死,流血奋斗,建立了新中国。他们希望通过行政权力来改善民生,不能说不是良好的愿望,但是,他们努力的结果怎么样呢?1978年,全国农民每人年平均从集体分配到的收入仅有74.67元,其中两亿农民的年平均收入低于50元。有1.12亿人每天能挣到一角一分钱,1.9亿人每天能挣一角三分钱,有2.7亿人每天能挣一角四分钱。相当多的农民辛辛苦苦干一年不仅挣不到钱,还倒欠生产队的钱(农业部人民公社管理局1979年公布的数字)。城市居民的生活也十分艰难。1977年,我在天津调查时发现,工厂的生产第一线70%以上是二级工,月薪为41.5元,再没有其它收入。不少工人家庭祖孙三代人挤在一间10多平方米的房间里。50年代初为工人修建的工棚式临时住宅,一直住到80年代。


  简而言之,没有民主,就没有民生。1958-1961年的中国发生了大饥荒,被饿死的人数以千万计。在都公认这场悲剧的原因是“人祸”。说得确切一点应当是制度之祸,即没有民主造成的灾祸。造成大饥荒的重大政策失误是压制不同意见的结果。包括彭德怀在内的数百万名干部,因为指出了政策中的问题,被打成右倾机会主义分子。这样才使得饿死人的错误政策持续了三年之久。更重要的是,在缺乏民主的制度下,政府垄断了一切生产资源和生活资源,垄断了一切生产条件,出现灾难以后,普通百姓没有自救能力,只能坐以待毙。


  所幸的是,通过改革开放,使中国人极度贫困的经济制度得到了改变。但是,政治上还基本上保持高度集中的状态。最近两年,国家加大民生方面的投入,这当然是出于良好的愿望。但是,政府的民生投入大多是靠行政手段、行政机构实施的。在民意表达、利益诉求的渠道不畅通、行政权力缺乏必要的监督的制度环境下,民生投入一部分会挪用到非民生方面,一部分会进入各级官员的私囊。民生投入只有在最广泛的公共参与和严格的民主监督下,才能够让民众真正受惠。回想1998年开始的、实行了五年的积极财政政策。这一政策对国民经济持续增长起了重要作用,但其消极效果不能忘记。我当时发表的《凯恩斯水土不服》《凯恩斯依赖症》等文章揭露了种种问题:政府投资对GDP的拉动效应日益降低;政府投资的增加没有带动民间投资的增长;内需没有真正启动起来;大批投资装进了个人的口袋。当时国家计委对427个重点国债项目稽查,共查出挤占建设资金的项目100多个,违规招投标项目107个,存在质量隐患的项目85个。“问题项目”比例之高令人震惊。“问题项目”造就了大批贪官。当时全国有十多个省市的交通厅、公路局长因贪污受贿进了牢房。今天的腐败情况比那时更严重,这一轮政府的财政扩张会不会造成更多的贪污犯呢?


  没有民主,社会财富的分配就不可能顾及民生。这个问题在财政预算方面最为明显。预算民主是现代国家通行的民主原则。所谓预算民主,至少包括以下方面:第一,是全国人民代表大会而不是政府拥有对预算的控制权;第二,政府的一切财政收支行为必须公开透明,完全置于广大群众或同级人民代表大会的控制、监督之下;第三,人民代表必须是人民选举出来的,要代表纳税人的意愿;第四,政府向人代会提供的预算报告必须准确、细致、完整,不允许有预算之外的公共开支。显然,我们是没有预算民主的。


  由于缺乏预算民主,我们各级政府花钱是随便的。财政预算过多用于政府公务消费和政府的形象工程。很多县政府的办公楼比美国总统办公的白宫还要豪华气派。为官员服务的楼堂馆所越来越奢侈,越来越讲究。公费出国旅游、公费吃喝玩乐的现象非常普遍。国家行政管理费支出现了极不合理的增长,而民生投入相对很少。根据《中国统计摘要2008》数据表明,2006年,文教科学卫生事业费、抚恤和社会福利救济费、社会保障补助支出这三项涉及民生的开支总额为10457.6亿元,占国家财政总支出的25.87%。而国有经济很少的美国,2007年上述三项开支约为15000亿美元,相当于联邦政府总开支的61%(陈志武:《政府规模有多大?》)。国家财政总支出占GDP的比重不断增长:1995年为11.22%,2000年16.01%,2005年增长到21.23%,2007年略有下降,但还高达19.86%。与此相对应的是,居民消费支出占GDP的比重逐年下降。“六五”时期这个比重为51.7%,“九五”时期这个比重降到45.8%,2007年降到35.3%。


  要搞好民生,必须使普通民众在国民经济这块大蛋糕中享有合理的份额。这就需要社会公正。民主是各阶层平等表达利益诉求、寻求社会公正的重要途径。我们一再强调把蛋糕做大,认为只要蛋糕做大了,一切社会问题就会迎刃而解。三十年的改革开放的确使蛋糕做大了,令人遗憾的是,为改革支付成本最多的工农群众得到的份额较小,而对改革支付成本较小的权势阶层却占有了蛋糕最大份额和最甜美的部分。


  民生不是靠政府施舍能够改善的,最根本的还是要为老百姓提供争取更好生存的制度环境。最好的制度环境就是民主。当然还有法治。法治和民主是一枚硬币的两面。


  民主, 是公民的政治权利;民生,是公民的经济权利。作为公民,这两种权利都不可缺少。首先有政治权利,才有可能得到依靠自身力量改善生活的权利。没有政治权利的社会成员只不过是匍匐在权力阶梯上的“臣民”。“臣民”既不能参与经济决策,也不能表达自己的意愿,不管政策对自己有利还是有害,他只能顺从。“臣民”不可能有像样的“民生”。


  改善民生和发展民主,是相辅相成的两个方面,民生不可缺,民主更不可缺。在着力改善民生的时候,要着力推进民主制度的建设。民生和民主不能分割,千万不能以民生代替民主。


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